中国的彩票市场状况
彩票市场是金融市场的重要组成部分。
彩票是一种特殊的金融工具。同股票、债券、基金一样，发行 彩票可以持续、反复地筹措社会闲散资金。但与股票、债券、基金 不一样，彩票是不能交易或随时赎回的；彩票不反映股权关系、债 权关系或委托投资关系，只反映彩票购买人和彩票发行人之间潜 在的可能的奖金分配关系；彩票对购票人的回报是建立在概率基 础上的，而不是建立在经济效益上，购买彩票可能一无所获，也可 能得到几倍、几十倍、几百倍甚至几千倍的回报，从这个意义上说， 彩票是一种“或然价证券”。彩票的发售属于筹资性质，一般由政 府或政府授权机构控制使用，支持福利、体育、文教卫生等公益事 业发展，没有支付股息、债息等压力，基本上是无偿的。总之，彩票 是一种特殊的金融工具。国务院指定中国人民银行为彩票主管机 关是十分自然的。
我国的彩票市场，起源于1985年前后少数工商企业、事业单 位发行的各种奖券。其主要形式为“有奖销售”。由于当时缺乏管 理，一些单位趁机推销残次、积压商品；设立重奖，助长人们投机心 理，同时借机牟利，搞不正之风；有的竟采取行政手段，强行摊派彩 券，造成不良影响和后果。国务院为此下发通知（见附件一），要求 各地、各部门制止滥发各种奖券，所有工商企业均须立即停止举办 有奖销售活动，任何单位和个人不得举办有奖募捐活动。文艺、体 育界举办文体活动搞有奖售票、有奖评选，原则上不能再搞。为兴 办社会福利事业而举办的有奖集资，经当地政府批准可以试点，但不宜普遍推广。
我国这个时期的彩票市场具有以下特点：
自发性。未经 批准自发进行。
彩券主要被用于促销、增加储蓄等目的，筹资 是次要的，甚至没有被考虑。
与自发性相关的是分散特点。
监管不明确。包括未明确彩票管理机构、未强调建立法规的 重要性，对彩票集资的性质也不明确，甚至视同储蓄，要求对投资 者（福利彩票认购人）保本付息。
为了规范社会福利彩票发行和管理，资助残疾人及福利事业， 1987年经党中央和国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会成 立并发行中国社会福利奖券，这是我国唯一在全国范围内常年发 行的彩票。到1993年8月，全国累计发行社会福利奖券65亿，筹 集社会福利资金18．1亿元。
1988年国务院批准发行“第十一届亚运会基金奖券”，资助亚 运会的举办。此后，国务院又批准发行“第二届全国农民运动会有 奖体育彩票”、“第四届少数民族传统体育运动会奖券”等。这是要 说明的是，我国“体育彩票”仅指为筹集举办运动会资金而发行的 彩票，与国外“体育彩票”含义不一样。与此同时，一些地方、部门、 企事业单位甚至个人自行发行彩票，导致彩票市场秩序混乱，不仅 影响经批准的彩票的发行，而且损害公众利益，败坏政府形象。为 此，国务院于1991年底再次发文，要求各地、各部门加 强彩票市场管理。
同六年前相比，政府对彩票市场的认识水平和监管水平都明 显提高了：
承认彩票对筹集资金发展社会公益事业具有一定 的积极意义。
明确发行彩票的批准权集中在国务院，审查权 在中国人民银行。凡欲发行彩票的地方政府和国务院有关部门应 提前半年向中国人民银行报送发行计划及发行办法，给人民银行 审查后，报国务院批准。
规定发行彩票只限于地方人民政府 及国务院有关部门举办社会福利、体育事业和国务院批准举办的 其他活动，因此这些彩票属专项彩票。
对彩票印制企业实行 资格许可制度。
对彩票发行实行规模控制。
对彩票筹资 实行专款专用、财务公开、社会监督制度。
责令工商行政管理 部门查处彩票市场违法违规行为。八是责令中国人民银行会同有 关部门制定、下发彩票管理具体办法。
一方面国家加强了彩票市场集中管理，另一方面越来越多的 人意识到彩票的融资功能，因此，申请发行彩票的地方和名目越来 越多。如，福州长乐国际机场建设奖券、第一届上海国际电影节有 奖纪念卡、青海教育奖券、陕西扶贫奖券、广州社会公益奖券等，但 均未获准发行。各地申请的体育彩票，到1993年2月止，共计17 笔，13．46亿元。经国务院批准3笔，即上海第一届东亚运动会彩 票2亿元、北京第七届全运会体育奖券8000万元、国家体委足球 彩票600万元（戴拿斯杯足球赛彩票）。
我国彩票的发行，为事先印好号码，人工发售，手段比较落后。 为了增加彩票的娱乐性和对公众的吸引力，有人建议发行投注型 彩票，由于经营投注彩对设备、技术、通迅要求较高，目前，此项建 议尚未采纳。
尽管国家对彩票市场管理加强，但从1992年下半年以来，少 数地方又开始擅自发行彩票，一些私营企业、个体户亦发行或变相 发行彩票，粗制滥造，骗人钱财，甚至引发群众闹事。为了保障我 国彩票市场健康发展，1993年5月，国务院第三次通知各地、各部 门进一步加强彩票市场的管理（见附件三）。这次通知重申了以前 的要求，还特别指出，由认购人自主选择号码的主动型彩票（包括 六合彩、万字彩等）未经国务院批准，一律不得发行；企事业单位或 私营企业、个体工商户一律不得发行、经营彩票或变相彩票，要严 厉打击“地下彩票站”；彩票发行或经营工作中的对外合作政策，由 国务院统一研究制才。
1993年，国务院先后批准发行全国第八届冬运会体育彩票，该彩票由南方证券公司代理发行；第三届全国城市运动会体育彩 票：《中国体育之星》幸运奖明信片；第四十三届世乒赛彩票等。
1994年、1995年，国家核准体育彩票发行计划，不再就某个运 动会筹资发行彩票问题专门研究批复。凡申请发行体育彩票，由 国家体委审核同意后，并由体委做好体育彩票的发行、印制及统一 分配等项工作，会同有关省（市）、部门，制定具体管理办法，由人民 银行批准后实施。
但实际上，近两年来，地方彩票、部门彩票、私人彩票仍很严 重。据统计，到1994年9月，有部分省市擅自批准发行38个名目 的彩票，发行规模14亿多元，具体发行单位有地方体委、计委、政 府，也有商店、基金会、旅游局、红十字会、企业等。海南 私人彩票尤为严重。各地发行彩票的类型基本上是传统即开型，但也有少数地 方发行过六合彩、四合彩，激起人们狂热的投机心理，引发民事纠 纷和群众闹事，败坏民风，影响社会安定。
1994年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅通电全国，第四次明文要求严格彩票市场管理，禁止擅自批准发行彩 票。明确了“中国人民银行是国务院主管彩票的机关”。
为制止一些地区未经国务院、中国人民银行批准，擅自发行彩 票类凭证、溢价销售彩票、提高规定返奖比例等违规行为，1995年 12月20日，中国人民银行下发了《关于加强彩票市场管理的紧急 通知》（银发［1995］330号），提出若干管理措施，以加 强彩票市场管理，保护彩票购买人利益，维护社会安定，资助公益 事业发展。
针对1995年下半年来，四川成都、河南郑州、浙江富阳等地因 发行彩票而引发群体性事件，影响社会稳定的情况，1996年初，中 央领导批示，彩票发行“不仅在额度上要控制，而且要加强管理，决 不能再发生这类影响社会稳定的事件”。为此，中国人民银行就进 一步加强彩票市场管理问题下发了《关于进一步加强彩票市场管 理的通知》（银发［1996］122号）。《通知》重申了中国 人民银行《关于加强彩票市场管理的紧急通知》的各项要求，严格 控制彩票发行，实行彩票发行年度规模管理办法。严禁任何地方、 任何部门无额度、超额度发行彩票。今后，如发生溢价、承包、转包 发行彩票等违规现象或类似浙江富阳等地因发行彩票而影响社会 稳定的事件，要扣减或取消出事地区的彩票发行指标，暂停直至取 消该地区彩票发行资格。《通知》要求中国福利彩票发行中心和中 国体育彩票管理中心认真总结历年彩票发行经验教训，改进发行 办法，提高运作水平，认真监督下属机构及代理销售商，严格执行 经中国人民银行批准的彩票发行方式方法和游戏规则。各彩票发 行、销售机构拟定的彩票广告方案、宣传口号、标语等应报所在地 中国人民银行审查批准。
从1985年算起，我国彩票市场已有10年历史，10年来，我国 彩票市场取得了长足发展：
一是发行规模较大，筹资效果较好。10年来，经国务院批准 的规模近90亿元，筹资27亿元。
从表2可以看出，十年来经国务院批准的彩票发行规模近90 亿元，筹资金额27亿元，平均每年筹资2．7亿元。
二是为我国福利事业、体育事业做出了重要贡献。仅以福利 奖券为例，截至1992年底，各级募委累计资助各类福利项目 25718个，其中无偿资助22318个，计6.6亿元；有偿资助3340 个，计1．88亿元。1993年，又资助福利项目10000多个。这些项 目包括福利事业、福利企业、社区服务、乡镇福利等。其中著名的 项目有浙江亚太布厂、广西南宁市残疾儿童康复中心、广东中山市 社会福利院等。
三是形成了两大彩票系统即社会福利彩票和体育彩票。在组 织上说，民政部成产了中国社会福利有奖募捐委员会，国家体委成立了体育彩票管理中心。从券种上说，国务院只批了社会福利奖 券和体育彩票。虽然地方发行了扶贫奖券、公共建设彩票等，但 规模不大，且已明文禁止。
四是彩票发行网已基本形成。以社会福利奖券为例，发行中 心设在北京，为一级发行机构。全国除台湾以外的30个省、自 治区、直辖市，共设有45个二级发行机构，200多个地级市 （地区）和近2000个县已建立基层发行组织，销售点数以万计， 遍布城镇乡村，到处都可以看到“社会福利、有奖募捐”的横 幅，年发行量从1987年的0．68亿元增加到1993年的27．1亿 元。从业人员3万，专职工作人员达2000余人。奖券种类从单 一的传统型发展到即开型、即开传统结合型等三大类500多个不 同票面品种。
五是加入国际彩票组织。1993年10月，中募委奖券发行中 心被国际彩票组织（INTER—TOTO）接纳为正式成员；1994 年5月，又被另一个国际彩票组织（AILE）接纳为临时会员。
10年来，我国的彩票发行取得了很大的成绩，但也存在着 诸多问题：
彩票的融资功能与地方、部门利益冲突问题。发行彩票 可以获取发行规模30％左右的奖金无偿使用和20％左右的发行 手续费、印制费等。谁发行彩票，谁便可以获取这部分利益。国 家目前只允许民政、体育两个部门发行彩票，所以各地、各部门 在利益驱动下纷纷越权批准发行彩票。他们拥有类似的理由，即 部门或项目非常重要而资金极端缺乏，尽管国务院三令五申禁止 各地擅自批准发行彩票，但仍有个别地方不认真执行国家规定。
非法“私彩”屡禁不止。对于“私彩”，国务院态度一 直是明确的、坚决的．即严禁商店、企业、个人发行彩票或变相 彩票。但时至今日，仍有少数地方监管不严，打击不力。甚至公 私勾结，怂恿“私彩”发行。“私彩”的发行，影响了正常彩票 发行，扰乱金融、商业秩序，不利于企业改善经营管理，导致财富不公平再分配，总之，有百害而无一利。
法制不健全。我国彩票法规不健全主要表现在：
（1）至 今没有一部统管全国彩票市场的法规；
（2）现有的法规（包括文 件、通知、地方法规）过于粗糙、原则，找不到详细的罚则，使 仅有的一些规定形同虚设；对有关彩票发行、资金分配和使用。 财务管理公开和信息披露、中奖规则、从业人员资格要求等具体 问题更是不明确。有的地方制定的法规与中央规定不一致，也不 修改。
发行成本过高。日本彩票发行、经营成本为10．1％； 德国为16．3％；保加利亚为10％，我国彩票发行成本超过 20％，实在高得不可思议。
五是监督不严，透明度不够。
鉴于以上问题存在，我们提出几点建议：
一是要建立国家彩票组织或彩票公司，垄断全国彩票市场。 彩票市场不能分割，不能由私人经营，也不能由地方政府或某些 部门经营，必须在现有的彩票组织上组建全国统一的也是唯一的 彩票组织或彩票公司来经营。
二是彩票筹资由国家统一安排。彩票可以常年分期发行，扣 除奖金和发行成本后所得资金应像法国、芬兰，全部上缴国家， 由国家统一安排，视轻重缓急，支助社会福利、体育、文教卫生 等事业，以缓解各地、各部门的利益矛盾。
三是尽快颁布《彩票法》或《彩票管理条例》及实施细则， 建立完善的彩票法规体系和有序的彩票市场。
四是引进先进设备，增加彩票种类，降低发行成本，提高融 资效率。防止彩票成为投机赌搏工具，不在于禁止采用电脑设 备，也不在于推行阻止主动型彩票的推出，而在于注金不宜过 大，奖金档位不宜过高，市场公开、公正，筹资确实用于社会公 益事业等。
五是要严厉打击商店、企业、个人非法发行彩票或变相彩 票，坚决取缔各类有奖销售活动，视私彩为非法集资予以取缔， 并追究有关人员法律责任。
